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日前，民航局制定并發(fā)布《航班時刻資源市場配置改革試點(diǎn)方案》，宣布將在初級市場和次級市場同時推進(jìn)航班時刻市場配置改革試點(diǎn)。為幫助公眾更好地理解這一方案出臺的背景、目的和意義，參與制定該方案的民航局相關(guān)負(fù)責(zé)人就該方案進(jìn)行了專業(yè)解讀。

問：為什么要實(shí)行航班時刻資源市場配置改革試點(diǎn)？

答：航班時刻資源管理工作，是民航工作中的難點(diǎn)，也是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前，繁忙機(jī)場時刻資源供求矛盾突出，各方利益難以統(tǒng)籌兼顧，唯有解放思想、改革創(chuàng)新才能找到出路，解決矛盾和問題。推進(jìn)改革試點(diǎn)，是民航領(lǐng)域深化改革、解決諸多矛盾的重要探索，是落實(shí)中央巡視工作整改內(nèi)容的舉措之一，對探索建立最佳航班時刻配置模式，優(yōu)化航班時刻資源配置標(biāo)準(zhǔn)與配置程序，進(jìn)一步促進(jìn)航班時刻配置的公平、效率和競爭具有重要意義。

問：當(dāng)前國際上其他國家在航班時刻資源配置方面采取的是什么模式？有沒有我們可借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)？

答：國際航空航班時刻資源配置分為兩種基本模式，即行政性分配和市場化配置。目前，大部分國家采用行政分配方式，還沒有任何一個國家采用完全市場化的方式配置航班時刻。美國、英國等少數(shù)國家采用行政性分配和市場化配置相結(jié)合的方式配置航班時刻。

行政性分配以國際航協(xié)的《世界航班時刻協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》為指導(dǎo)，由民航當(dāng)局或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，對航班時刻進(jìn)行分配和監(jiān)督管理。其要義為：行政分配、無償使用、祖父權(quán)力、不用即失。其分配優(yōu)先次序?yàn)椋簹v史時刻優(yōu)先、歷史時刻調(diào)整優(yōu)先、新進(jìn)入航空公司優(yōu)先、全年運(yùn)行優(yōu)先以及其他附加標(biāo)準(zhǔn)。

市場化配置以經(jīng)濟(jì)杠桿、價格為手段實(shí)現(xiàn)資源配置，分為一級市場和二級市場。一級市場為初次分配，對航班時刻進(jìn)行估值定價，采用拍賣、收取高峰時段擁堵費(fèi)或其他方式取得經(jīng)濟(jì)收益。二級市場針對已分配的航班時刻，允許持有者以交換、轉(zhuǎn)讓、出售、出租等形式進(jìn)行航班時刻交易。從國際航空航班時刻市場化配置的具體實(shí)踐來看，一般是先試行二級市場，再考慮一級市場。

國際航空航班時刻二級市場的市場交易，逐步趨于成熟，其中英國希思羅機(jī)場的實(shí)踐具有代表性。希思羅機(jī)場在實(shí)施二級市場交易后，帶來了明顯的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，也一定程度上緩解了航班時刻供求矛盾。

航班時刻一級市場的配置問題，國際航空理論研究很多，具體實(shí)踐還處于探索階段，到目前為止，僅美國在2009年1月12日對紐約三個機(jī)場10%的航班時刻進(jìn)行過拍賣。

問：此次民航局將采取何種模式開展航班時刻市場配置改革試點(diǎn)？

答：此次民航局將在初級市場和次級市場同時開展時刻拍賣、時刻抽簽加收取時刻使用費(fèi)、放開次級市場交易、推進(jìn)原行政分配時刻的“一對一”交換的改革試點(diǎn)。

具體將在廣州白云機(jī)場，開展以“時刻拍賣”為模式的初級市場改革試點(diǎn)。在該種模式的試點(diǎn)中，我們將對通過資格審查的航空公司一視同仁，不區(qū)分所有制性質(zhì)，不區(qū)分規(guī)模大小，平等參與競拍。在具體拍賣過程中，我們將采用第二價格密封拍賣的方式，即競拍者提交密封的交易價格，出價最高者勝出，但只需支付第二高的價格。需要說明的是，拍賣針對一個航班時刻系列組合，即一對起降時刻、每周不少于3天。

在上海浦東機(jī)場，開展以“時刻抽簽+使用費(fèi)”為模式的初級市場改革試點(diǎn)。在該種模式的試點(diǎn)中，我們將采取對航空公司歸類并分別建立抽簽池的方式。具體來說，對于新進(jìn)入的航空公司，按照在該機(jī)場時刻持有不多于4個的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類，以“一人一票”為原則建立抽簽池，對于主基地航空公司，按照初始注冊地是否在該機(jī)場的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類，以駐場機(jī)隊規(guī)模大小為依據(jù)建立抽簽池，對于其他在位航空公司，以“一人一票”為原則建立抽簽池。我們將實(shí)施兩輪抽簽，第一輪按照一個時刻系列組合對應(yīng)一次抽簽的原則，隨機(jī)排定三類抽簽池的抽簽順序，第二輪在第一輪排定的抽簽池中隨機(jī)抽簽，中簽航空公司在時刻池中選擇一個時刻系列組合。該模式規(guī)定，上述三類抽簽池可以抽取的時刻比例，由民航地區(qū)管理局根據(jù)機(jī)場發(fā)展定位、結(jié)合民航改革發(fā)展歷史，協(xié)調(diào)利益相關(guān)方后，統(tǒng)籌考慮確定。

問：改革試點(diǎn)為何會選擇上海浦東機(jī)場和廣州白云機(jī)場？

答：北京首都、上海虹橋、上海浦東、廣州白云是我國航班時刻資源最緊張的機(jī)場。受多種因素制約，北京首都、上海虹橋機(jī)場近4、5年來沒有新增航班時刻資源，選擇上海浦東、廣州白云機(jī)場試點(diǎn)，主要是考慮到上海浦東機(jī)場第四跑道投入使用、廣州白云機(jī)場第三跑道投入使用，能夠釋放一定量的航班時刻資源。在改革試點(diǎn)中，上海浦東機(jī)場、廣州白云機(jī)場10時至23時59分時段，每小時各增加一個起飛時刻一個落地時刻，每日計28個，每周共計196個，新增時刻的50%用于市場配置改革試點(diǎn)，另外50%用于國際地區(qū)飛行的行政配置。

問：為什么此次改革試點(diǎn)只有國內(nèi)航空公司可以參與？

答：的確，此次航班時刻市場配置改革試點(diǎn)，只對具有獨(dú)立法人資格的國內(nèi)航空公司，只對取得中國民用航空規(guī)章121部認(rèn)證的客運(yùn)航空公司開放，近2年內(nèi)發(fā)生航空器飛行事故的航空公司無參與資格。

國際航空對航班時刻市場配置的客體問題，理論研究是開放的、深入的，研究成果也是多樣的，其中也包括對銀行業(yè)、租賃業(yè)放開的研究。但在具體操作實(shí)踐中，各國是非常慎重的。我們認(rèn)為，嚴(yán)格改革試點(diǎn)參與客體的資格審查是必要的，航空安全在任何時候都是民用航空的首要任務(wù)。“十二五”期間，我國民航安全水平全球領(lǐng)先，得益于民航局、整個民航業(yè)極端重視航空安全工作，深入根植持續(xù)安全理念，不斷建立健全安全生產(chǎn)長效機(jī)制。發(fā)生飛行事故的航空公司不得參與，是對社會公眾的負(fù)責(zé)。

暫不對國際飛行放開，主要考慮到國際航空涉及諸多國際法，涉及雙邊對等等事宜，一旦處理不當(dāng)，極可能引發(fā)國際訴訟，因此改革試點(diǎn)僅針對國內(nèi)客運(yùn)飛行。此外，改革試點(diǎn)方案也明確了，新增時刻的50%用于國際地區(qū)飛行，仍實(shí)行行政配置。

問：對于不遵守市場配置航班時刻提供和使用規(guī)則的航空公司，民航局有無處罰措施？

答：《方案》提出，市場配置改革試點(diǎn)的時刻使用期限為3年，不需換季時刻協(xié)調(diào)，同時就時刻退出機(jī)制問題也做了考慮：一是不得濫用航班時刻。航空公司有意或反復(fù)濫用航班時刻的，予以召回航班時刻，濫用時刻包括售票時間與獲得的時刻不一致、將時刻用于明顯不同運(yùn)營業(yè)務(wù)、有意提前或延后組織運(yùn)營等。二是航班正常性處罰。民航航班正常性管理的相關(guān)規(guī)定以及懲戒措施，適用于市場配置時刻。

問：《方案》中提到的時刻基準(zhǔn)價是如何確定的？

答：關(guān)于航班時刻價值，國際航空理論界沒有標(biāo)準(zhǔn)的計算方式，一般是從直接收益、潛在收益、網(wǎng)絡(luò)收益等方面來進(jìn)行綜合估值，不同機(jī)場不同時段的差異較大。在這次改革試點(diǎn)中，時刻基準(zhǔn)價暫按該時刻所在小時段內(nèi)的所有離港（到港）航班、近一年來的加權(quán)平均收益來確定。此外，我們也通過其他模式進(jìn)行研究，進(jìn)行了比對論證。

問：航班時刻市場配置的收益和支出將如何管理和利用？

答：此次改革試點(diǎn)的收益將繳納國庫。關(guān)于支出問題，我們正在研究，具體由民航局協(xié)調(diào)國家主管部門后，另行規(guī)定。

問：實(shí)行航班時刻市場配置會不會推高票價？

答：此次改革試點(diǎn)，實(shí)行時刻有償使用，應(yīng)該不會推高票價。首先，改革試點(diǎn)的時刻數(shù)量，只占總量的很少比例，對航線網(wǎng)絡(luò)整體布局不會造成沖擊。

其次，民航局會同國家發(fā)展改革委對大部分國內(nèi)航線的票價實(shí)行限高政策，航空公司可在不超過最高上限的范圍內(nèi)自主制定具體價格，這個基本狀況不會有大的改變。

第三，我國民航業(yè)經(jīng)過多年的國際國內(nèi)市場洗禮，航空公司在市場規(guī)律把握、服務(wù)品牌樹立、經(jīng)營策略定位等方面已經(jīng)比較成熟，比較理性。