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為了提供公平的受教育機會，增強中職教育的吸引力，我國中等職業(yè)教育漸進式地實施了廣泛的免費政策，先從農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)做起，后逐步擴大，涵蓋到城市家庭經(jīng)濟困難學生。“十三五規(guī)劃綱要”則進一步明確提出“逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費”。
中職教育免費政策的實施為農(nóng)村及城市困難學生提供了機會，取得了很好的效果，但在全面推進免費政策過程中，產(chǎn)生了一些負效應，整體看，弊大于利。
“一刀切”的中職教育免學費帶來新問題
隨著中職教育免學費政策的深入推進，免學費政策在全國范圍內(nèi)已基本覆蓋，其效果初步顯現(xiàn)。應該說免學費政策減輕了學生家長的經(jīng)濟負擔，這對困難家庭尤為明顯。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“一刀切”的中職免費政策也帶來了一些問題，這些問題與“發(fā)展更高質量更加公平的教育”目標是不相符的，一定程度上甚至還制約了職業(yè)教育的發(fā)展。
2016年，中國財政科學研究院教科文研究中心對全國143所技工院校校長、管理人員進行了問卷調(diào)查。調(diào)查結果顯示，參與調(diào)查的學校中，全部享受中職教育免學費政策的比例高達94.92%，部分享受的占4.52%，即中職教育免學費政策在此次被調(diào)查樣本中基本實現(xiàn)全覆蓋，國家對中職教育的支持力度不可謂不大。67.86%的受訪者認為中職教育免學費政策具有積極影響，認為影響不大的占到23.81%，約8%認為具有負面影響。這反映出中職教育免學費政策的實施效果與政策預期存在較大差距。
從地區(qū)結構看，免學費政策效果呈現(xiàn)出較強的區(qū)域性特征。在中西部地區(qū)，中職教育免費政策減輕了家庭經(jīng)濟困難學生的經(jīng)濟壓力，在一定程度上增強了中職教育的吸引力。北京大學教育財政科學研究所的一項調(diào)查研究表明：在中西部地區(qū)，免學費補助促使中職教育招生好轉，專業(yè)結構有所優(yōu)化，但是財政資金效率依然不高；在東部地區(qū)，突出的矛盾是招生下滑嚴重。有數(shù)據(jù)顯示，浙江溫州、臺州地區(qū)成為中職教育下滑“重災區(qū)中的重災區(qū)”，2010～2013年間招生降幅高達40%以上，遠遠超過學齡人口的變化。
免學費政策加大了各級財政的支出責任。伴隨免學費政策深入推進，我國財政性職業(yè)教育經(jīng)費政府投入比重不斷增大，社會投入比重持續(xù)減小，結構嚴重失衡，這種趨勢在中等職業(yè)教育尤為突出：中等職業(yè)教育經(jīng)費政府投入占比由2008年的65%增長到2013年的86%，而社會投入占比由原來的1.2%減小至0.66%，社會投入規(guī)模萎縮近45%。
免學費政策由中央決策、地方執(zhí)行，但法律規(guī)定中職教育的支出責任主體是地方財政。調(diào)查表明，在政策執(zhí)行中，受地方財政承受能力限制，一些地方的落實情況不盡如人意。從全國范圍看，24.3%的市、縣沒有落實免學費政策的支出責任，東部地區(qū)這一比例為10.5%，而中、西部地區(qū)沒有完全落實免學費政策支出責任的市、縣比例分別高達36.7%和25.7%。
而且，受義務教育經(jīng)費不可攜帶的影響，外來人口流入地區(qū)為了減少本地財政負擔，往往縮減了本地優(yōu)質中職教育對非戶籍學生的開放空間，這些學校反而轉向以升學教育為主，這將進一步加劇本地產(chǎn)業(yè)的人才需求與中職教育的脫節(jié)。
中職免費政策效果“事與愿違”
一是免費政策前運行較好的學校發(fā)展受到抑制。據(jù)一些職業(yè)學校負責人反映，免收學費后，財政對職業(yè)學校的支出總量沒有同步增加，而是進行了結構性調(diào)整，相應減少了對學校的基礎設施類的項目支出。政府撥付的2000元/年/人的免學費補助主要用于保障學校的日常運轉，包括水電氣、維修、勞務、差旅等，很難再有經(jīng)費用于學校專業(yè)建設和改善辦學條件，很多發(fā)展中職內(nèi)涵、提升軟實力的政策措施變成“無米之炊”。此外，根據(jù)相關政策，以前學校收費收入中部分可以用于對師資的績效補助，取消收費后，這部分支出相應取消，導致教師的收入水平降低。
二是免費政策前運行較差的學校得以繼續(xù)生存，有“養(yǎng)懶校”的現(xiàn)象。免費政策后，部分運行不佳甚至瀕臨停辦的民辦中職學校得到了全額補助，從而能夠繼續(xù)維持，得以生存。由于免學費政策并沒有對職業(yè)學校增加績效指標，這些學校發(fā)展的動力、效率問題都沒有任何改進跡象，應該說，在一定程度上推遲甚至阻礙了民辦職業(yè)學校的結構優(yōu)化。
對大多數(shù)發(fā)達地區(qū)的家長而言，其收入水平相對較高，負擔能力較強，對一學年1300多元的學費容忍度較高，而免費反而給人造成了“不要錢的東西不是好東西”的印象，認為免費服務在質量上也會打折扣，這加深了社會對職業(yè)教育的偏見。有中職學校校長反映，在免費政策出臺后，入學分數(shù)線有了很大下降，甚至形同虛設。
由于財政補助的生均經(jīng)費撥款尚未考核教學質量，而與招生人數(shù)有直接關系，導致免費后中職院校爭搶生源問題更為突出。據(jù)業(yè)內(nèi)人員介紹，每招一個學生，公辦學校出差、宣傳和給初中的獎勵，平均成本為200～1000元，民辦學校的平均成本為600～2500元，這幾乎相當于半年或一年的學費，造成了財政補助資金的浪費。而且在爭搶生源過程中，很多學校都會采取不正當手段招生，夸大宣傳，虛假承諾，欺騙學生與學生家長，或是實行地方保護主義，這將進一步降低社會對職業(yè)學校的認可度。
免學費政策使學生或者家庭不需要承擔任何成本就能享受到政府提供的政策福利，這種直接的學費減免可能導致很多享受免費政策的學生不珍惜讀書的機會，一定程度上使學生產(chǎn)生依賴心理，降低了激勵作用。這種單純的贈予性行為容易使學生在接受優(yōu)惠的過程中處于被動，對激發(fā)學生的學習興趣和學習動機沒有幫助。雖然政府出臺中職免費政策不是直接出于經(jīng)濟效益的考量，但這樣的資金浪費對政策目標的達成顯然起到了反作用。
中職教育如何堅持公平與效率融合發(fā)展
與免學費政策相比，如何通過結構性改革，使職業(yè)學校提供更好的服務，提升教育質量，是我們下一步面臨的主要任務。
教育公平既是社會公平的起點，也可以說是社會公平的底線。但是如果供給水平低，供給方式缺乏效率，即使有公平機會，也不會有公平的結果。這既不能滿足創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略要求，也不符合現(xiàn)代社會的構建基礎，更難體現(xiàn)現(xiàn)代化的治理水平。
當前，我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問題是大而不強，即發(fā)展速度快、發(fā)展體量大，但是與經(jīng)濟、社會，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求不相匹配，使其本已不高的社會認可度進一步降低。所以職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問題是如何提升質量，而中職教育的免費政策只是有助于降低私人就學成本和教育服務價格，但是，在經(jīng)濟問題不是制約職業(yè)教育發(fā)展主因的條件下，在中職辦學質量不盡如人意、學生和家長及雇主對于這一教育服務及其提供者認同感很低時，單純靠政府降低服務價格并不能有效刺激需求，更不會提升教育質量。所以，只有公平與效率的融合發(fā)展，而不是只偏重一方，職業(yè)教育發(fā)展的空間才能更大，社會吸引力才能更強。
現(xiàn)階段追求縱向公平更有利于公平與效率的融合發(fā)展。免費政策的實施，其基本出發(fā)點是教育公平。公平并不是要求平等或平均地分配財政教育資源，除了平等原則，還應輔之以差異原則與補償原則。在現(xiàn)階段，如果以橫向公平為原則，即全國普遍免費，在大量的中西部地區(qū)提供的職業(yè)教育質量和水平還難以滿足橫向公平的條件下，中職教育的質量很難有實質提升。應該說，在中等職業(yè)教育處于穩(wěn)定發(fā)展期，基于發(fā)展中大國、地區(qū)發(fā)展差距及收入分配差距大、多民族及多元化需求豐富等諸多特性，縱向公平的理念應更適合我國國情。
一是重新定位職業(yè)教育的功能，營造有利于職業(yè)教育發(fā)展的環(huán)境。當前中職教育發(fā)展面臨的突出問題是教育質量低，缺乏社會認可度。從生源的角度，主要是家庭困難的學生和學習成績差的學生，這難以滿足未來國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略對高技能人才的需求，關鍵還在職業(yè)教育定位不清。應明確職業(yè)教育與普通教育是兩種不同的教育模式。
二是盡快建立國家資格框架制度，提升職業(yè)教育社會認可度。與普通教育相比，當前職業(yè)教育社會地位“低人一等”的原因在于，職業(yè)教育與普通教育基本上處于割裂狀態(tài)，兩者是在兩套不同的評價標準和體系下運行的，其教育成果也互不相認。而建立國家資格框架制度，將職業(yè)資格和學歷學位等值等價起來，即每獲得一級職業(yè)資格證書，就等同于相應的學歷層次證書，打通職業(yè)教育和普通教育，使得職業(yè)教育真正受到社會尊重。
三是加大職業(yè)教育集團化改革力度，打破按行政區(qū)劃的辦學模式，以社會調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)取代政府行政配置，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局。當前的職校分布按行政層級和區(qū)劃而設，各市區(qū)一般有省屬職業(yè)學校、市屬職業(yè)學校、市屬技工學校，而各縣域也都有一所職校。為了招生，各職校競爭激烈，招生成本不斷攀升，在中職招生市場混亂的情況下，相當一部分財政補助資金并不是用于職業(yè)教育本身，而是被消耗在中職學校搶奪生源的過程之中。
（作者單位系中國財政科學研究院教科文研究中心主任 韓鳳芹）
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